Les coûts des transports et du chauffage pourraient augmenter sensiblement. Cela risque de créer des tensions politiques au sein de l'UE.

• Le nouveau système d’échange de quotas d’émission de l’UE (ETS2), qui doit entrer en vigueur en 2027, introduira un prix sur les émissions de CO2 pour les carburants utilisés dans le transport routier, les bâtiments et les petites installations industrielles.
• BloombergNEF (BNEF) a publié un rapport prévoyant l'évolution des prix des quotas d'émission de CO2 dans le cadre du système ETS2. Selon le scénario de référence de BNE, le prix moyen des quotas devrait se situer autour de 100 € en 2027 et de 122 € en 2030.
• BNEF souligne que, sans modifications, le système ETS2 risque de perdre le soutien du public à la politique climatique, alors même qu'il constitue le fondement de la stratégie de décarbonation de l'UE.

Le rapport sur le marché du CO2 pour septembre 2025, préparé par le Centre national pour l'équilibrage et la gestion des émissions (KOBiZE), examine en détail les prévisions de prix dans le système ETS2.

Il a été rappelé que le nouveau système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-2), dont l'entrée en vigueur est prévue en 2027, introduira un prix pour les émissions de CO2 provenant des carburants utilisés dans le transport routier, les bâtiments et les petites installations industrielles – qui ne sont actuellement pas incluses dans le SEQE-UE (ou SEQE-1). L'objectif du SEQE-2 est de réduire les émissions de 42 % d'ici à 2030 par rapport à 2005.

ETS2 pourrait être contre-productif.

- Avec le lancement prochain du nouveau système en 2027, les États membres de l'UE s'inquiètent de plus en plus du fait que des prix des quotas excessivement élevés puissent être contre-productifs, peut-on lire dans le rapport KOBiZE.

Comme indiqué précédemment, le système ETS2, qui doit constituer un pilier de la politique climatique européenne jusqu'en 2040, pourrait également s'avérer l'un des plus coûteux pour les citoyens.

Le Centre indique qu'en septembre 2025, BloombergNEF (BNEF) a publié un rapport intitulé « Scénarios de tarification du SEQE-UE II : concilier réduction des émissions et coûts », élaboré en collaboration avec la Fondation européenne pour le climat et Bloomberg Philanthropies. Ce document analysait plusieurs scénarios d'évolution future des prix des quotas d'émission et proposait des modifications permettant d'atteindre les objectifs de réduction tout en garantissant la protection sociale.

- Selon le scénario de référence de BNEF, sans aucune modification du système, le prix moyen des quotas devrait se situer autour de 100 euros en 2027 et de 122 euros en 2030, indique KOBiZE.

Selon le rapport, de tels prix élevés se traduiraient par une augmentation des coûts des carburants pour le transport et le chauffage pouvant atteindre 30 %, créant un risque sérieux de précarité énergétique et d'opposition sociale à la politique climatique.

Plusieurs facteurs importants influenceront l'augmentation des prix du CO2

BNEF souligne que plusieurs facteurs clés seront responsables de la hausse de prix prévue pour les quotas d'émission du système ETS2. Premièrement, l'offre de quotas est strictement limitée afin de garantir l'atteinte de l'objectif de réduction des émissions de 42 % d'ici à 2030, et le mécanisme d'anticipation supplémentaire (c'est-à-dire le report de certaines ventes de quotas de 2029-2031 à 2027) réduira encore les volumes de quotas disponibles d'ici la fin de la décennie.

Deuxièmement, comme le souligne BNEF, la demande ETS2 (niveau d'émissions) restera élevée car de nombreux États membres de l'UE peinent à mettre en œuvre d'autres politiques climatiques, telles que les normes d'émissions des véhicules ou les normes énergétiques pour les bâtiments.

Troisièmement, le coût élevé de l'électrification sectorielle limite la volonté des consommateurs de changer de technologie. De ce fait , le système ETS2, dans sa forme actuelle, devient un mécanisme à flexibilité limitée et présentant un risque élevé de forte volatilité des prix .

C’est pourquoi, dès le milieu de l’année 2025, 16 États membres de l’Union européenne (dont la Pologne, l’Allemagne, la République tchèque, l’Espagne, les Pays-Bas, la Slovaquie et l’Italie) ont signé un document reconnaissant la crédibilité du système d’échange de quotas d’émission ETS2 en tant qu’outil de décarbonation, mais mettant en garde en même temps contre son impact négatif sur le coût de la vie et les inégalités sociales.

Les États membres de l'UE ont demandé des ajustements au système d'échange de quotas d'émission de deuxième génération (ETS2) afin d'éviter l'opposition du public à la politique climatique. La République tchèque est l'un des États membres les plus susceptibles de ressentir cette opposition, les élections législatives d'octobre 2025 servant de test à l'opinion publique sur ce système.

Le juste milieu entre la réduction des émissions et les coûts pour les ménages et l'économie

Le rapport du BNEF identifie les principaux facteurs qui pourraient être à l'origine des hausses de prix des quotas ETS2 et propose des mesures d'atténuation possibles, notamment celles incluses dans les documents non officiels de 16 États membres de l'UE.

- L'objectif est de trouver un compromis entre le maintien de l'efficacité de réduction effective du système ETS2 et la limitation de ses coûts pour les ménages et l'économie, indique KOBiZE.

Afin de trouver le juste équilibre entre l’efficacité de la réduction des émissions et l’acceptation du public, BNEF a élaboré quatre groupes de scénarios de modification du système ETS2 :

• augmenter l’offre de quotas en modifiant les règles de fonctionnement de la réserve MSR19 et en changeant le calendrier de préchargement ;
• « recycler » les recettes du système ETS2 sous forme de subventions à l’électrification et de réductions du coût de l’électricité ;
• soutenir le système ETS2 par d’autres politiques climatiques, notamment des normes d’émission et des normes d’efficacité énergétique des bâtiments ;
• une combinaison de toutes les actions susmentionnées, permettant une stabilisation maximale des prix tout en maintenant l'objectif de réduction des émissions.

Augmentation de l'offre de rations – correction du MSR plus flexible et du chargement anticipé

Comme l'explique KOBiZE, la première des modifications proposées au système porte sur l'approvisionnement en quotas dans le cadre du SEQE-2. Le MSR est destiné à servir de stabilisateur (tampon) du système dans le SEQE-2 : en fonction de l'importance du surplus de quotas (c'est-à-dire le nombre total de quotas en circulation, TNAC), il transfère automatiquement des quotas vers et depuis la réserve.

Toutefois, dans sa forme actuelle, l’ETS2, ces mécanismes sont inflexibles, et l’introduction anticipée de certains quotas sur le marché entre 2029 et 2031 (frontloading) risque de provoquer une pénurie de quotas après 2029 et une forte volatilité des prix.

Par conséquent, BNEF analyse plusieurs options pour modifier ces mécanismes :

• augmenter le nombre de quotas disponibles dans la réserve de stabilité du marché (au-delà des 600 millions standard) et étendre le fonctionnement de ce mécanisme également après 2030 (afin que ces quotas n’« expirent » pas) ;
• augmenter la fréquence et la portée de la libération de quotas dans le cadre du mécanisme de prix fixe de 45 EUR auquel une intervention a lieu conformément à l'article 30h de la directive SEQE de l'UE (BNEF le considère comme un mécanisme de maîtrise des coûts) ;
• accroître le champ d’intervention du MSR (de 100 millions actuellement à 160 millions si l’excédent d’allocations est inférieur à 210 millions d’allocations) ;
• étendre la période d’imputation anticipée de trois à cinq ans ou plus (c’est-à-dire à partir des années futures à partir desquelles les allocations sont reportées à 2027).

Selon BNEF, l'application simultanée de toutes ces modifications entraînerait une baisse du prix moyen des quotas d'émission entre 2027 et 2030, à 78 €, soit une diminution d'environ 21 % par rapport au scénario de référence. Toutefois , un effet secondaire serait un ralentissement de la réduction des émissions d'ici 2030 (par rapport à 2005) : de 40 % comme prévu à 36-38 %.

Effets des modifications proposées

En examinant chacune de ces options individuellement, BNEF relève les implications suivantes.

La première des options mentionnées ci-dessus (extension du MSR) n’entraînera pas de changements significatifs dans le niveau des prix des quotas avant 2033.

À son tour, l’augmentation de la fréquence des attributions de quotas dans le cadre du mécanisme de prix maximum peut entraîner une réduction initiale des prix projetés des quotas (jusqu’en 2030, mais après cette période, ils augmenteront fortement), mais au prix de réductions d’émissions moindres.

Seule une extension du fonctionnement et de l'échelle du mécanisme de prix maximum permettra d'éviter des hausses de prix rapides après 2030. BNEF note cependant que plus le volume de quotas libérés par la MSR est important, plus le niveau de réduction des émissions atteint est faible.

Une période d'approvisionnement anticipé prolongée permettrait de réduire le prix des quotas pendant les premières années de fonctionnement du système, mais entraînerait une nouvelle augmentation de ce prix après 2030, lorsque la pénurie de quotas serait plus perceptible sur le marché.

La solution la plus prometteuse, pour concilier prix et réduction adéquate des émissions, consisterait à élargir le champ d'intervention via le mécanisme de réduction des émissions (MSR), qui module la fréquence d'attribution des quotas en fonction du niveau des quotas excédentaires (TNAC). Ceci permet d'éviter une forte volatilité des prix sans compromettre les objectifs de réduction du système d'échange de quotas d'émission 2 (ETS2).

Subventions et « recyclage » des recettes du SEQE2

Le deuxième axe d'analyse de BNEF concerne l'utilisation des recettes des enchères. Le système devrait générer environ 644 milliards d'euros de recettes entre 2027 et 2035. Conformément à la réglementation européenne, l'intégralité de cette somme sera consacrée à l'action climatique, notamment au financement du Fonds social pour le climat (FSC), qui (selon les estimations de BNEF) recevra environ 9 % de ces fonds.

Toutefois, BNEF souligne que, pour véritablement réduire les pressions sur les coûts, une partie des recettes devrait être allouée à la subvention directe de l'électrification des secteurs, notamment par l'achat de véhicules électriques, de pompes à chaleur et par des investissements dans l'efficacité énergétique des bâtiments.

Les subventions pourraient prendre la forme de subventions pour les coûts d'investissement (CAPEX) et pour les coûts d'exploitation (par exemple, une réduction des impôts et des tarifs d'électricité).

Selon BNEF, les subventions à l'électrification sont un instrument clé pour accélérer l'évolution des préférences des consommateurs vers des solutions à faibles émissions . Elles contribuent ainsi à la baisse du prix des quotas d'émission de CO2 dans le cadre du SEQE-2 et atténuent l'impact social de la transition énergétique. Parallèlement, d'un point de vue macroéconomique, elles favorisent l'expansion de l'offre et la réduction des coûts grâce aux économies d'échelle.

Dans les scénarios où 50 % des recettes de l’ETS2 sont utilisées sous forme de subventions, le prix moyen des quotas pourrait être réduit à 86 € (contre 99 €) d’ici 2030 et à 105 € (contre 122 €) dès 2030, tout en maintenant un niveau similaire de réduction des émissions (40 % d’ici 2030).

Ventes aux enchères anticipées en 2026

La proposition part du principe qu'une partie de la vente aux enchères de quotas d'émission aura lieu plus tôt en 2026, et que les fonds ainsi obtenus seraient alloués à des subventions couvrant les coûts initiaux et la consommation d'électricité des véhicules électriques et des pompes à chaleur.

L’objectif de cette mesure est d’inciter les consommateurs à abandonner les combustibles fossiles, mais selon BNEF, en raison de la faible élasticité de la demande et d’un horizon temporel court, son impact direct sur les émissions ETS2 serait faible.

On estime que la génération d'environ 25 milliards d'euros en 2026 ne réduirait les émissions que d'environ 1 MtCO2, ce qui se traduirait par une légère réduction du prix des quotas en 2027 – d'environ 1 euro par rapport au scénario de référence.

Bien que l'impact environnemental puisse être limité à court terme, des enchères plus précoces pourraient avoir des retombées positives. Fournir aux acteurs du marché un signal de prix plus rapide pourrait accroître les opérations de couverture, ce qui, selon BNEF, encouragerait des réductions d'émissions plus rapides et atténuerait le risque de flambées des prix dans les années à venir.

En outre, des mesures non financières – telles que la sensibilisation des consommateurs aux coûts à venir du système ETS2 – pourraient favoriser une transition plus rapide vers les technologies électriques, atténuant ainsi l’impact social de cette transition à partir de 2027.

Autres politiques – normes d’émission et objectifs d’efficacité énergétique

L'analyse de BNEF souligne l'importance de politiques sectorielles complémentaires qui peuvent soulager ETS2 de la nécessité d'atteindre l'objectif de réduction total.

Le renforcement des normes d'émissions de CO2 pour les véhicules, des normes énergétiques pour les bâtiments et des exigences d'efficacité énergétique pour l'industrie contribuerait à réduire la demande de quotas d'émission et, par conséquent, leur prix . D'autres mesures, selon BNEF, pourraient permettre de réaliser des réductions d'émissions supplémentaires dans le cadre du SEQE-2.

Selon cette option, le prix moyen des quotas d'émission d'ici 2030 serait d'environ 86 €. Cependant, l'efficacité de cette approche dépend de la mise en œuvre cohérente des réglementations au niveau des États membres de l'UE.

BNEF prévient que l’assouplissement des objectifs – notamment des normes d’émissions des véhicules – observé en 2024-2025 pourrait limiter le potentiel d’un tel scénario .

Scénario combiné

Les résultats les plus favorables sont obtenus grâce à un scénario combinant des éléments de toutes les recommandations BNEF décrites précédemment . Selon le modèle BNEF, une telle combinaison pourrait ramener le prix moyen des quotas à 45 € en 2030, soit 55 % de moins que dans le scénario de référence et nettement en dessous du niveau de référence de la Commission européenne fixé par le prix maximal prévu à l'article 30 h de la directive SEQE de l'UE (58 € après indexation). Surtout, malgré cette baisse de prix significative, la réduction des émissions resterait proche de 40 % par rapport à 2005.

Dans son résumé, KOBiZE souligne que l'analyse de BloombergNEF est une réponse directe à la nécessité d'une réforme du SETS2, qui fait l'objet de nombreux débats au sein des institutions et des États membres de l'UE.

Le dénominateur commun de ces préoccupations est le risque que la conception actuelle du système – avec une offre limitée de quotas et des coûts d’électrification élevés – puisse entraîner une augmentation des inégalités sociales, une précarité énergétique accrue et des tensions entre les pays de l’UE plus riches et plus pauvres – peut-on lire dans le rapport KOBiZE.

BNEF souligne que, sans modifications, le système ETS2 risque de perdre le soutien du public à la politique climatique, alors même qu'il constitue le fondement de la stratégie de décarbonation de l'UE.