Regulering netbeheerders wordt ruimhartiger én strenger

De ACM wil netbeheerders in de volgende reguleringsperiode, die in 2027 van start gaat, meer ruimte geven om investeringen te kunnen doen. De toezichthouder gaat daarom in principe alle gemaakte kosten vergoeden. Daartegenover staat wel strenger en gerichter toezicht op de efficiëntie en prestaties van de netbeheerders.

Dat blijkt uit de ontwerp-methodebesluiten voor de reguleringsperiode 2027-2031, die de Autoriteit Consument & Markt (ACM) deze maandag heeft gepubliceerd. De toezichthouder legt de ontwerpbesluiten tot en met 2 november ter inzage en vraagt belanghebbenden te reageren op de gemaakte keuzes. In 2026 zal de ACM de nieuwe methode definitief vaststellen.

De ACM is al langer bezig met voorbereidend werk voor de nieuwe reguleringsperiode, omdat de huidige manier van reguleren met het oog op de voortschrijdende energietransitie niet langer passend is. Dat komt allereerst door de enorme investeringen die netbeheerders moeten doen in de uitbreiding en verzwaring van de elektriciteitsnetten.

Die maken het volgens de ACM noodzakelijk dat netbeheerders de komende jaren meer financiële ruimte krijgen om alle noodzakelijke investeringen te doen. De huidige focus op doelmatigheid – vooral geen overbodige investeringen doen – is niet langer houdbaar en in plaats daarvan moet de nieuwe reguleringsmethodiek juist gericht zijn op het wel doen van investeringen.

Ook het gasnetbeheer verandert en maakt andere keuzes in de reguleringsmethodiek noodzakelijk: het gasverbruik en het aantal aangeslotenen op het gasnet neemt af door bedrijven en consumenten van het gas af gaan, terwijl nog wel investeringen nodig zijn in onderhoud en vernieuwing van de gasnetten. Die kosten moeten verdeeld worden over een steeds kleinere groep bedrijven en huishoudens.

Vanwege deze ontwikkelingen startte de ACM een paar jaar geleden al met verschillende voorbereidende onderzoeken en een consultatie onder belanghebbenden. Op basis van die consultatie en onderzoeken maakte de ACM eind vorig jaar al de contouren van de nieuwe reguleringsmethodiek bekend, met als belangrijkste wijziging dat de ACM toe wil naar een kostengebaseerde regulering en het vooraf toetsen van de plannen en processen van netbeheerders.

In de huidige reguleringsmethodiek bepaalt de ACM op basis van historische gegevens de totale efficiënte kosten “waartegen [een netbeheerder] zijn wettelijke taken zou moeten kunnen uitvoeren”. Dat leidde tot maximaal toegestane inkomsten – een inkomstenplafond – waarbij meer kosten maken dus minder winst betekent. Slaagt een netbeheerder er daarentegen in zijn wettelijke taken tegen lagere kosten uit te voeren, dan komt die kostenverlaging direct ten goede aan het bedrijfsresultaat. Netbeheerders ervoeren daarom “sterke prikkels om kosten laag te houden”, aldus de ACM.

In de nieuwe reguleringsmethode stapt de ACM over van deze prijsgebaseerde methodiek op een kostengebaseerde methodiek. Daarbij krijgen netbeheerders in beginsel alle werkelijk gemaakte kosten vergoed via de tarieven. Als de werkelijke kosten of getransporteerde volumes afwijken van de vooraf vastgestelde toegestane inkomsten en rekenvolumes, corrigeert de ACM achteraf voor deze verschillen. Lagere kosten betekenen daardoor niet méér winst en hogere kosten leiden niet automatisch tot een slechter bedrijfsresultaat.

Dit principe zou ertoe moeten leiden dat netbeheerders alle benodigde investeringen kunnen doen. Het principe dat alle kosten vergoed worden is overigens wel beperkt tot wat de ACM beschouwt als efficiënte kosten, want “evident inefficiënte kosten” worden niet vergoed, blijkt ook uit de ontwerp-besluiten. Voorbeelden van evident inefficiënte kosten zijn volgens de ACM “kosten als gevolg van het handelen in strijd met geldende wet- en regelgeving, of kosten waarvan duidelijk is dat deze niet bijdragen aan de uitvoering van de wettelijke taken. Van evident inefficiënte kosten is ook sprake wanneer een systeembeheerder nalaat efficiëntieverbeteringen te realiseren waarvan de ACM heeft vastgesteld dat deze binnen een redelijke termijn mogelijk zijn.”

Met de overgang naar een kostengebaseerde methodiek stapt de ACM ook over op een andere manier om de kosten van de netbeheerders vooraf in te schatten. Dat gebeurde tot nu toe op basis van historische gegevens, maar in het nieuwe systeem gaat de ACM uit van eigen schattingen van de netbeheerders om de verwachte kosten te bepalen. Omdat uiteindelijk de daadwerkelijk gemaakte kosten bepalend zijn, is de ACM niet bang dat de netbeheerders de kosten te hoog zullen inschatten om zo meer financiële ruimte te creëren.

Met de nieuwe methodiek worden de toegestane inkomsten dus pas achteraf definitief, op basis van de daadwerkelijk gemaakte kosten. Dat maakt wel dat het belangrijker wordt om vooraf al de plannen en investeringen van netbeheerders te toetsen op efficiëntie. In het oude systeem werden netbeheerders vanzelf afgerekend op inefficiëntie, doordat het direct ten koste ging van het bedrijfsresultaat. In het nieuwe systeem zijn andere manieren nodig om de efficiëntie te waarborgen en dus gaat de ACM naar eigen zeggen strenger en gerichter controleren op de efficiëntie van gemaakte kosten en prestaties van netbeheerders.

Daarbij kiest de ACM er zoals eerder aangekondigd voor om de investeringen en bedrijfsprocessen van de netbeheerder vooraf en niet achteraf te toetsen. Dat heeft twee voordelen: ten eerste verkleint het de kans dat de daadwerkelijke kosten achteraf al te zeer verschillen van de ingeschatte kosten. En ten tweede geeft het de ACM de mogelijkheid om plannen eventueel nog bij te sturen of een netbeheerder de opdracht te geven efficiëntieverbeteringen door te voeren.

In de ontwerp-methodebesluiten voert de ACM ook een belangrijke wijziging door met betrekking tot deWeighted Average Cost of Capital (WACC). Met de WACC bepaalt de ACM de vergoeding voor de kosten die netbeheerders maken voor het aantrekken van vreemd vermogen op de kapitaalmarkt, oftewel: hoeveel kost het om geld te lenen?

Voorheen gebruikte de ACM een reële WACC, nu stapt de toezichthouder voor alle netbeheerders over op een nominaal WACC-stelsel. Het verschil tussen een reële en een nominale WACC zit hem vooral in het moment waarop de netbeheerders een vergoeding krijgen voor inflatie. Bij een reële WACC wordt deze inflatievergoeding in de loop der tijd hoger, een nominaal stelsel smeert de inflatievergoeding gelijkmatiger uit over de tijd. Een nominaal WACC-stelsel haalt in vergelijking met een reëel stelsel dus een deel van de inkomsten naar voren, wat voor de netbeheerders gunstig is voor het kunnen doen van investeringen.

Met de keuze voor de nominale WACC doet de ACM nu wat de netbeheerders eigenlijk in de huidige reguleringsperiode al hadden gewild. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) oordeelde in 2023 dat de ACM voor de huidige reguleringsperiode mocht kiezen voor een reële WACC (al werden de methodebesluiten in datzelfde vonnis op andere gronden wel vernietigd), maar vanaf 2027 wil de ACM dus alsnog overstappen op een nominaal stelsel.

Branchevereniging Netbeheer Nederland is in een eerste reactie positief over de ontwerp-methodebesluiten. “De nieuwe besluiten ondersteunen de uitbreiding van onze elektriciteitsnetten en anticiperen op wijzigingen in het gebruik van het gasnet”, zegt woordvoerder Theo Scholte. “Daarmee sluit het beter aan bij de opgave van vandaag: zo snel mogelijk bouwen aan uitbreiding van onze netten, zodat bedrijven kunnen verduurzamen en woningen aangesloten kunnen worden. Tegelijkertijd moet verantwoord kunnen worden dat de kosten voor netgebruikers niet onnodig toenemen.”