Koszty transportu i ogrzewania mogą mocno wzrosnąć. To spowoduje napięcia polityczne w UE

• Nowy unijny system handlu emisjami (ETS2), który ma wejść w życie w 2027 r., wprowadzi cenę za emisję CO2 dla paliw wykorzystywanych w transporcie drogowym, budynkach oraz małych instalacjach przemysłowych.
• BloombergNEF (BNEF) przygotował raport prognozujący przyszłe ceny uprawnień do emisji CO2 w systemie ETS2. W scenariuszu bazowym BNE średnia cena uprawnień ma wynieść ok. 100 euro w 2027 r. i 122 euro w 2030 r.
• BNEF podkreśla, że bez modyfikacji, ETS2 grozi utratą poparcia społecznego dla polityki klimatycznej, mimo iż jest ona fundamentem unijnej strategii dekarbonizacji.

W raporcie z rynku CO2 za wrzesień 2025 r., przygotowanym przez Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) obszernie omówiono prognozy cen w systemie ETS2.

Przypomniano, że nowy unijny system handlu emisjami (ETS2), który ma wejść w życie w 2027 r., wprowadzi cenę za emisję CO2 dla paliw wykorzystywanych w transporcie drogowym, budynkach oraz małych instalacjach przemysłowych - niewchodzących obecnie do europejskiego systemu handlu emisjami EU ETS (czyli umownie ETS1). Celem systemu ETS2 jest redukcja emisji o 42 proc. do 2030 r. w stosunku do 2005 r.

ETS2 może przynieść efekt odwrotny do zamierzonego

- Wraz ze zbliżającym się uruchomieniem nowego systemu w 2027 r. rośnie obawa państw członkowskich UE, że zbyt wysokie ceny uprawnień mogą przynieść efekt odwrotny do zamierzonego - czytamy w raporcie KOBiZE.

Jak dodano, ETS2, który ma być filarem europejskiej polityki klimatycznej do 2040 r., może okazać się także jednym z najbardziej kosztownych dla obywateli.

Ośrodek informuje, że we wrześniu 2025 r. BloombergNEF (BNEF) opublikował raport pt. „EU ETS II Pricing Scenarios: Balancing Cuts and Costs”, opracowany we współpracy z European Climate Foundation i Bloomberg Philanthropies. W dokumencie przeanalizowano kilkanaście scenariuszy dotyczących przyszłych ścieżek cen uprawnień i zaproponowano modyfikacje, które pozwoliłyby na zrealizowanie celów redukcyjnych zapewniając ochronę społeczną.

- W scenariuszu bazowym BNEF, bez jakichkolwiek zmian w systemie, średnia cena uprawnień ma wynieść ok. 100 euro w 2027 r. i 122 euro w 2030 r. - informuje KOBiZE.

Jak podano w raporcie, tak wysokie ceny przełożyłyby się na wzrost kosztów paliw w transporcie i ogrzewaniu nawet o 30 proc., powodując poważne ryzyko ubóstwa energetycznego i sprzeciwu społecznego wobec polityki klimatycznej.

Kilka ważnych czynników wpłynie na wzrost cen CO2

BNEF wskazuje, że za prognozowany wzrost cen uprawnień w ETS2 będzie odpowiadało kilka kluczowych czynników. Po pierwsze, podaż uprawnień jest ściśle ograniczona, aby zapewnić realizację celu redukcji emisji o 42 proc. do 2030 r., a dodatkowy mechanizm frontloadingu (tj. przesunięcie części sprzedaży uprawnień z lat 2029-2031 na 2027 r.) jeszcze bardziej zmniejszy dostępne wolumeny uprawnień pod koniec obecnej dekady.

Po drugie, jak zauważa BNEF, popyt w ETS2 (poziom emisji) pozostanie wysoki, ponieważ wiele państw członkowskich UE ma trudności z wdrażaniem innych polityk klimatycznych, takich jak normy emisji dla pojazdów czy standardy energetyczne budynków.

Po trzecie, wysoki koszt elektryfikacji sektorowej ogranicza skłonność konsumentów do zmiany technologii. W rezultacie system ETS2 w obecnym kształcie staje się mechanizmem o ograniczonej elastyczności i wysokim ryzyku dużej zmienności cenowej.

Z tego też powodu już w połowie 2025 r. 16 państw członkowskich Unii Europejskiej (w tym Polska oraz Niemcy, Czechy, Hiszpania, Holandia, Słowacja i Włochy) podpisało dokument uznający wiarygodność systemu handlu emisjami ETS2 jako narzędzia dekarbonizacji, ale jednocześnie ostrzegający przed jego negatywnym wpływem na koszty życia i nierówności społeczne.

Państwa członkowskie UE zaapelowały o korekty w konstrukcji ETS2 – w taki sposób, aby uniknąć społecznego sprzeciwu wobec polityki klimatycznej. Jednym z państw członkowskich, które mogą odczuć ten sprzeciw najszybciej są Czechy, gdzie wybory parlamentarne w październiku 2025 r. stały się testem nastrojów wobec tego systemu.

Złoty środek między redukcją emisji a kosztami dla gospodarstw domowych i gospodarki

Raport BNEF identyfikuje kluczowe czynniki, które mogą stać za wzrostami cen uprawnień w ETS2 i proponuje możliwe środki łagodzące, w tym właśnie te, które znalazły się w „non-paper” 16 państw członkowskich UE.

- Celem jest znalezienie kompromisu między zachowaniem skutecznej efektywności redukcyjnej ETS2 a ograniczeniem jego kosztów dla gospodarstw domowych i gospodarki - wskazuje KOBiZE.

Aby znaleźć tzw. złoty środek między osiągnięciem efektywności redukcji emisji a akceptacją społeczną, BNEF opracował cztery grupy scenariuszy modyfikacjiETS2:

• zwiększenie podaży uprawnień poprzez modyfikację zasad funkcjonowania rezerwy MSR19 i zmianę harmonogramu frontloadingu;
• „recykling” przychodów z ETS2 w postaci subsydiów do elektryfikacji i obniżek kosztów energii elektrycznej;
• wsparcie ETS2 przez inne polityki klimatyczne, w tym normy emisji i standardy efektywności budynków;
• kombinację wszystkich powyższych działań, pozwalającą na maksymalną stabilizację cen przy zachowaniu celu redukcji emisji.

Zwiększenie podaży uprawnień – elastyczniejszy MSR i korekta frontloadingu

Jak wyjaśnia KOBiZE, pierwsza z proponowanych modyfikacji systemu koncentruje się na podaży uprawnień w ETS2. Rezerwa MSR ma z założenia pełnić w ETS2 funkcję stabilizatora (bufora) systemu: w zależności od wielkości nadwyżki uprawnień (czyli liczby uprawnień w obiegu – ang. Total Number of Allowances in Circulation, TNAC) automatycznie transferuje uprawnienia do i z rezerwy.

Jednak w obecnym kształcie ETS2 mechanizmy te są mało elastyczne, a wcześniejsze wprowadzenie na rynek części uprawnień z lat 2029-2031 (frontloading) grozi niedoborem uprawnień po 2029 r. i wysoką zmiennością cen.

W związku z powyższym BNEF analizuje kilka wariantów zmian w tych mechanizmach:

• zwiększenie liczby uprawnień dostępnych w MSR (ponad standardowe 600 mln) i wydłużenie funkcjonowania tego mechanizmu również po 2030 r. (tak aby te uprawnienia „nie przepadały”);
• zwiększenie częstotliwości i zakresu uwalniania uprawnień w ramach mechanizmu sztywnej ceny 45 euro przy której następuję interwencja zgodnie z art. 30h dyrektywy EU ETS (BNEF traktuje je, jako mechanizm cost-containment);
• zwiększenie zakresu interwencji z MSR (z obecnych 100 mln do nawet 160 mln, jeżeli nadwyżka uprawnień będzie niższa niż 210 mln uprawnień);
• wydłużenie okresu frontloadingu z trzech do pięciu lub więcej lat (tj. z tych lat z przyszłości, z których przesuwane są uprawnienia na 2027 r.).

W rezultacie zastosowania wszystkich tych zmian jednocześnie, jak wskazuje BNEF, średnia cena uprawnień w latach 2027-2030 spadłaby do 78 euro, czyli o ok. 21 proc. względem scenariusza bazowego. Jednak efektem ubocznym byłoby spowolnienie redukcji emisji do 2030 r. (vs. 2005 r.): z zakładanych 40 proc. do 36-38 proc.

Skutki proponowanych zmian

Przyglądając się każdej z tych opcji z osobna BNEF zauważa następujące skutki.

Pierwsza z wymienionych wcześniej opcji (wydłużenie MSR), nie spowoduje znaczących zmian w poziomie cen uprawnień aż do 2033 r.

Z kolei zwiększenie częstotliwości uwalniania uprawnień w ramach mechanizmu ceny maksymalnej może prowadzić do początkowego obniżenia prognozowanych cen uprawnień (do 2030 r., ale po tym okresie nastąpi gwałtowny ich wzrost), jednak kosztem niższych redukcji emisji.

Dopiero wydłużenie samego działania i skali mechanizmu ceny maksymalnej pozwala uniknąć gwałtownych wzrostów cen po 2030 r. BNEF jednak zauważa, że im większy wolumen uwolnionych z MSR uprawnień, tym mniejszy poziom osiągniętych redukcji emisji.

Wydłużony okres frontloadingu wpłynąłby na obniżenie ceny uprawnień w pierwszych latach funkcjonowania systemu, ale prowadziłby do ich ponownego wzrostu po 2030 r., gdy niedobór uprawnień byłby bardziej odczuwalny dla rynku.

Najbardziej obiecującym rozwiązaniem, z punktu widzenia osiągnięcia równowagi między ceną a odpowiednią redukcją emisji, miałoby być zwiększenie zakresu interwencji z MSR, który elastycznie przesuwa moment uwolnienia uprawnień w zależności od poziomu nadwyżki uprawnień (TNAC). Pozwala to uniknąć wysokiej zmienności cenowej bez osłabienia celów redukcyjnych w ETS2.

Subsydia i „recykling” przychodów z ETS2

Drugi obszar analizy BNEF dotyczy wykorzystania przychodów z aukcji. Według prognoz system wygeneruje ok. 644 mld euro przychodów w latach 2027-2035. Zgodnie z unijnymi zasadami, całość ma zostać przeznaczona na działania klimatyczne – w tym finansowanie Społecznego Funduszu Klimatycznego (SFK), który (według szacunków BNEF) ma otrzymać ok. 9 proc. tych środków.

BNEF podkreśla jednak, że aby faktycznie ograniczyć presję kosztową, część przychodów powinna zostać przeznaczona na bezpośrednie subsydiowanie elektryfikacji sektorów, w tym zakupu pojazdów elektrycznych, pomp ciepła i inwestycji w efektywność energetyczną budynków.

Subsydia mogłyby przybierać formę zarówno dopłat do kosztów inwestycyjnych tzw. CAPEX), jak i operacyjnych (np. obniżka podatków i opłat na energię elektryczną).

Zdaniem BNEF, dotacje na elektryfikację stanowią istotny instrument przyspieszający zmianę preferencji konsumentów w stronę rozwiązań niskoemisyjnych. W konsekwencji przyczyniają się do spadku cen uprawnień do emisji CO2 w ramach ETS2 oraz łagodzą społeczne skutki transformacji energetycznej. Jednocześnie, w ujęciu makroekonomicznym, wspierają rozwój podaży i obniżenie kosztów poprzez wykorzystanie efektu skali.

W scenariuszach, w których 50 proc. przychodów z ETS2 zostaje wykorzystanych w formie subsydiów, średnia cena uprawnień do 2030 r. mogłaby zostać obniżona do 86 euro (vs. 99 euro), a w samym 2030 r. do 105 euro (vs. 122 euro), przy zachowaniu podobnego poziomu redukcji emisji (40 proc. do 2030 r.).

Wczesne aukcje w 2026 roku

Propozycja zakłada wcześniejsze przeprowadzenie części aukcji uprawnień w 2026 r., a uzyskane w ten sposób środki miałyby zostać przeznaczone na dotacje pokrywające koszty początkowe oraz zużycie energii elektrycznej przez pojazdy elektryczne i pompy ciepła.

Celem tego rozwiązania jest zachęcenie konsumentów do odchodzenia od paliw kopalnych, choć z uwagi na ograniczoną elastyczność popytu i krótki horyzont czasowy, jego bezpośredni wpływ na poziom emisji w ramach ETS2 byłby zdaniem BNEF niewielki.

Szacuje się, że wygenerowanie ok. 25 mld euro w 2026 r. pozwoliłoby na redukcję emisji jedynie o ok. 1 MtCO2 co przełożyłoby się na nikłe obniżenie ceny uprawnień w 2027 r. – o ok. 1 euro w stosunku do scenariusza bazowego.

Mimo ograniczonego efektu środowiskowego w krótkim okresie, wcześniejsze aukcje mogłyby przynieść pozytywne efekty pośrednie. Zapewnienie uczestnikom rynku wcześniejszego sygnału cenowego mogłoby zwiększyć aktywność hedgingową, co z kolei zdaniem BNEF sprzyjałoby wcześniejszym redukcjom emisji i ograniczało ryzyko gwałtownych wzrostów cen w kolejnych latach.

Dodatkowo, działania pozafinansowe – takie jak zwiększanie świadomości konsumentów w zakresie nadchodzących kosztów ETS2 – mogłyby wspierać wcześniejsze przejście na technologie elektryczne, łagodząc tym samym społeczne skutki transformacji od 2027 r.

Inne polityki – normy emisji i cele dotyczące efektywności energetycznej

Analiza BNEF wskazuje na znaczenie komplementarnych polityk sektorowych, które mogą odciążyć ETS2 z konieczności realizowania całego celu redukcyjnego.

Wzmocnienie norm emisji CO2 dla pojazdów, standardów energetycznych dla budynków i wymogów efektywności energetycznej w przemyśle pozwoliłoby obniżyć popyt na uprawnienia, a tym samym ich ceny. Inne polityki zdaniem BNEF mogłyby się przyczynić do osiągnięcia dodatkowych redukcji emisji w ETS2.

W tym wariancie średnia cena uprawnień do 2030 r. wyniosłaby ok. 86 euro. Jednak skuteczność tego podejścia zależy od konsekwentnego wdrażania przepisów na poziomie państw członkowskich UE.

BNEF ostrzega, że obserwowane w 2024-2025 r. łagodzenie celów – zwłaszcza norm emisji pojazdów – może ograniczyć potencjał takiego scenariusza.

Scenariusz łączony

Najkorzystniejsze wyniki przynosi scenariusz łączący elementy wszystkich wcześniej opisanych rekomendacji BNEF. Według modelu BNEF, takie połączenie mogłoby obniżyć średnią cenę uprawnień do 45 euro w 2030 r., czyli o 55 proc. w stosunku do scenariusza bazowego i znacznie poniżej poziomu referencyjnego KE wyznaczonego przez cenę maksymalną z art. 30h dyrektywy EU ETS (58 euro po indeksacji). Co istotne, mimo tak znacznego spadku ceny, redukcja emisji pozostałaby zbliżona do 40 proc. w stosunku do 2005 r.

W podsumowaniu KOBiZE podkreśla, że analiza BloombergNEF stanowi bezpośrednią odpowiedź na potrzebę reformy ETS2, która jest szeroko dyskutowana w instytucjach UE i państwach członkowskich UE.

- Wspólnym mianownikiem obaw jest ryzyko, że obecna konstrukcja systemu – z ograniczoną podażą uprawnień i wysokim poziomem kosztów elektryfikacji – może doprowadzić do wzrostu nierówności społecznych, nasilenia ubóstwa energetycznego i napięć między bogatszymi a uboższymi państwami UE - czytamy w raporcie KOBiZE.

BNEF podkreśla, że bez modyfikacji, ETS2 grozi utratą poparcia społecznego dla polityki klimatycznej, mimo iż jest ona fundamentem unijnej strategii dekarbonizacji.